王雍君:任务完成式绩效称赞亟需升级后为实绩式绩效称赞

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作者|王怡君(中央财经大学政府预算研究中心主任、网易研究局专栏作家)

以任务为基础的绩效评估,成本高昂,形式意义远大于实质意义,需要全面简化,升级为实用性很强的“3-3-3-4绩效评估”:(1)三种预算门槛测试,即成本收益分析、最小成本法、预算缺口测试;(2)三步评价,即预算草案中先纳入少量关键绩效指标(KPI),预算执行阶段定期自动跟踪KPI,预算评审阶段对KPI进行评价并与奖惩挂钩;(3)三级评价,即依次评价总体绩效、分配绩效和运营(支出使用)绩效;(4)四项参与式评价,即预算编制阶段的公众需求表达评价、预算草案审查阶段的公众计划反映、公民预算执行意见、预算审查阶段的公众投诉与救济。如果伴随着坚定和持续的政治承诺,这一举措有望迅速将“全面预算绩效管理”推向成本最低、收益最大的轨道。

关键词任务型绩效评价实践型绩效评价3-3-3-4绩效评价关键绩效指标

介绍

自2015年实施新《预算法》、2018年颁布《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》以来,预算绩效管理进入了新的“爆发期”。各级政府投入巨资推进这项工作,第三方评估机构不断壮大。这些机构大多没有职业资格门槛,但这并不影响从部门和机构委托的评估中获得大量“订单”。日益激烈的“订单竞争”不断缩小盈利空间,但庞大的订单规模使得这些机构依然盈利,从而诱使更多的新机构参与竞争。

出于几个原因,“立即实施绩效评估对于当前的绩效评估运动本身”的重要性和紧迫性日益突出。最重要的原因是,任务型绩效评估模式领导的绩效评估活动的评估质量和效益令人怀疑,但投入其中的财政资金却相当可观,大概是天文数字,全国范围内仍在增加。

如果采用需求方视角,会变得更可信,让人怀疑。一般来说,纳税人关注的目标和利益是否得到充分提高,是“评价绩效评价有效性”的普遍标准。纳税人有权利问:我们为绩效评估活动付出了这么多钱,有哪些改进?公共服务的数量、质量、成本、及时性、平等性和可用性方面的改善(如果有的话)体现在哪里?这样的质疑不仅是纳税人的权利,也非常符合“以人为本”的发展观。

另一个合理的视角是供给方:公共预算和公共支出管理(PEM)的绩效是否有所提高?改进发生在总体绩效、分配绩效还是支出绩效层面?这些改进是否与巨额投资相称?

一旦论文话语转向面对客观真理,两类问题的答案很可能令人失望。如果是这样的话,仔细检查当前流行的基于任务的绩效评估的缺陷和弱点就变得合理、极其重要和紧迫。

考虑到新冠肺炎疫情的影响,情况尤其如此。如今,中国仍在不懈努力应对三大冲击,即经济冲击、公共卫生(及相关服务)冲击和财政收入冲击。一方面是财务压力太大,另一方面是任务型绩效考核消耗的支出太多,结果令人怀疑。与此形成鲜明对比的是,客观上要求尽快将象征意义远大于实质意义的任务型绩效评估模式转变和升级为“花钱少,收效大”的实用绩效评估模式

更重要的是,实际的绩效评估包含了更多潜在的好处。最紧迫的任务是以坚定和持续的政治承诺充分激发这些潜力。支出节约和潜在刺激带来的“双改革红利”很可能比想象中高很多。

接下来,本文将试图阐明实用绩效评估的框架和关键细节,即“3-3-3-4绩效评估”模型。

一、三项预算门槛测试:预算规划阶段

预算计划阶段是指在编制预算草案之前,确定哪些项目(及其他事项)应“纳入预算”的阶段。哪些项目纳入或不纳入预算,不仅关系到复杂的取舍,也直接影响到公共预算的所有职能和目标。

这个主题是预算竞争,本质上是政治力量引导政策方向的正确性,但技术稳健性对于防止“劣币驱逐良币”也至关重要。这种现象相当普遍,不仅损害了公共利益,也损害了治理能力。狭隘利益驱动下的寻租活动、腐败和欺诈,加剧了“劣币驱逐良币”的风险。

因此,将预算规划阶段的技术稳健性测试作为推广实用绩效评估模型的起点,既合适又必要。在项目是否纳入预算主要由领导决定,财政投资评估机制不充分的现状下,尤其如此。